Trop de normes imposées aux collectivités ! Les recommandations du Sénat

Le constat d'une inflation normative

Les normes applicables aux collectivités deviennent trop nombreuses et trop complexes ! Tel est le constat de la délégation aux collectivités territoriales du Sénat dans un rapport d'information n° 289 (2022-2023) de Mme Françoise Gatel et M. Rémy Pointereau, déposé le 26 janvier 2023.

Les rapporteurs soulignent la prolifération et la complexification des normes qui rendent plus difficile la conduite des projets locaux avec pour conséquences, des retards dans la mise en œuvre et l'augmentation significative du coût.

Il n'existe pas de méthode fiable pour mesurer cette fièvre normative mais l'évolution du code général des collectivités territoriales (CGCT) et celle du code de l'urbanisme fournissent des indicateurs pertinents : le CGCT, il a triplé de volume entre 2002 et 2022 et le volume de mots du code de l'urbanisme a augmenté de quelque 44 % en 10 ans.

Les recommandations du Sénat sur l'évaluation ex ante des projets de normes

Certes, l'article 8 de la loi organique du 15 avril 2009 a instauré l'obligation de joindre une étude d'impact à certains projets de lois mais cette réforme n'a pas produit les effets attendus. Le Conseil constitutionnel se contente de constater que le Gouvernement a bien rempli l'obligation formelle d'établir une étude d'impact, sans prendre en compte son contenu. Le sénat fait " le choix de privilégier des solutions simples atteignables grâce à de simples engagements politiques du Gouvernement ".

Donner au Parlement plus de visibilité sur les textes envisagés par le Gouvernement dans le domaine des collectivités territoriales (recommandation n°1)

Le Gouvernement présenterait, à chaque début de session, à l'occasion d'un débat parlementaire en séance ou en commission/délégation, les principales mesures législatives et réglementaires relatives aux collectivités territoriales, envisagées par le gouvernement pour l'année à venir.

Pour une étude d'impact plus sincère, plus objective et mieux contrôlée (recommandation n°2)

Le Sénat recommande au Gouvernement, s'agissant des projets de loi " collectivités " de réaliser l'étude d'impact en deux temps :

- pour les normes les plus importantes, un premier rapport, dénommé " étude d'options " ou " étude d'opportunité ", permettrait d'évaluer l'intérêt même d'une nouvelle norme, c'est-à-dire de comparer les mérites de l'intervention d'un texte avec les autres solutions possibles s, y compris l'option " zéro norme ".

- dans un second temps, le rapport recommande au Gouvernement, si ce dernier estime nécessaire de créer de nouvelles normes, de soumettre au CNEN une première version de l'étude d'impact au moins un mois avant l'examen de ladite norme.

Le rapport formule trois autres propositions sur :

- le contenu des études d'impacts

- l'évaluation non-financière ex ante des textes réglementaires applicables aux collectivités territoriales

- Le risque de surtransposition des directives

L'évaluation de la norme après son entrée en vigueur (évaluation ex post)

Expérimenter, dans les lois à fort impact sur les collectivités territoriales, des clauses de réexamen et, le cas échéant, en dernier recours, des clauses " guillotine "(recommandation n°3)

Renforcement du rôle du Centre National d'Evaluation des Normes (CNEN) chargé d'évaluer l'impact technique et financier des normes applicables aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics (recommandation n°4)

- Reconnaître son importance par des mesures à portée symbolique

- Rendre plus visibles les travaux du CNEN vis-à-vis du Sénat

- Étendre et conforter ses missions

Créer, au sein du Sénat, une fonction de veille et d'alerte, au service des commissions permanentes compétentes, le plus en amont possible de la production des normes applicables aux collectivités territoriales (recommandation n°5)

Organiser au Sénat des États généraux portant sur la qualité, la nécessité et l'efficacité des normes imposées aux élus locaux. Cette manifestation, ouverte au public, permettrait une prise de conscience de la nécessité d'agir concrètement (recommandation n°6)