Débat d'orientation budgétaire : quelle place pour la note explicative de synthèse ?

L'article L.2312-1 du Code général des collectivités territoriales (CGCT) dispose que "dans les communes de 3 500 habitants et plus, le maire présente au conseil municipal, dans un délai de deux mois précédant l'examen du budget, un rapport sur les orientations budgétaires, les engagements pluriannuels envisagés ainsi que sur la structure et la gestion de la dette. Ce rapport donne lieu à un débat au conseil municipal, dans les conditions fixées par le règlement intérieur prévu à l'article L. 2121-8. Il est pris acte de ce débat par une délibération spécifique."

Cependant, comme le rappelle un jugement du Tribunal administratif de Nice de janvier 2007 (TA Nice, 19 janvier 2007, n°02001628), une telle délibération ne comporte aucun caractère décisoire, car elle ne conduit à aucun vote et ne porte que sur les orientations budgétaires pour l'exercice à venir.

L'article L.2121-12 du CGCT dispose quant à lui que : "dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal".

En outre, un arrêt du Conseil d'Etat datant de 2012 (CE, 14 novembre 2012, commune de Mandelieu-la-Napoule, n°342327) précise que cette note doit permettre aux conseillers de disposer d'une information leur permettant d'appréhender le contexte, de comprendre les motifs de droit et de fait des mesures envisagées, et de mesurer les implications de leurs décisions. En revanche, l'obligation d'information n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux élus une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises. L'information communiquée dans la note de synthèse doit être adaptée à la nature et à l'importance de l'affaire soumise au conseil municipal.

Même si la jurisprudence a évolué sur le sujet, il convient de rappeler la lecture de la Cour administrative d'appel de Marseille. Ainsi, dans un arrêt du 22 mars 2012, la Cour a estimé que, si les conseillers municipaux devaient disposer des informations nécessaires pour pouvoir intervenir dans le débat d'orientation budgétaire, dans les conditions fixées à la fois par l'article L.2312-1 du CGCT et par le règlement intérieur de la commune, les membres de l'assemblée délibérante n'ont pas à bénéficier de l'envoi préalable de la note explicative de synthèse prévue à l'article L.2121-12 ou de documents équivalents. En effet, pour le juge administratif, le débat d'orientation budgétaire constitue une mesure non décisoire ne donnant pas lieu à un vote, et n'entre donc pas dans la catégorie des délibérations prévues à l'article L.2121-12 du CGCT.

Pour trancher, il peut être utile de se référer à une réponse ministérielle du 16 septembre 2014 (n°48151 – Monsieur Damien Meslot) pour évaluer le besoin en information préalable des élus avant la tenue du DOB : "chaque collectivité locale a la faculté de préciser le format et les délais de communication des informations indispensables à la tenue du débat d'orientation budgétaire En tout état de cause, les informations transmises et le délai de communication de ces informations doivent être suffisants pour permettre aux élus de prendre part au débat en pleine connaissance de cause."

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