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    Dotation de solidarité communautaire : quelles règles de mise en place ?

    30 March 2021

    La dotation de solidarité communautaire a vu son régime juridique refondé à l'occasion de la Loi de finances pour 2020. Elle constituera sans nul doute, pour de nombreux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), une composante majeure des pactes financiers et fiscaux de solidarité, qui doivent être signés avant la fin de l'année 2021. Comment est-elle instituée ? Quelles sont ses règles de répartition ? Quels sont les points de vigilance ? Réponses dans cet article, premier d'une série consacrée aux différents leviers du pacte financier et fiscal.

    Dotation de solidarité communautaire : quelles sont les règles d'institution ?

     

    L'article L.5211-28-4 du code général des collectivités territoriales définit le régime rénové de la dotation de solidarité communautaire. Si la mise en place d'une telle dotation revêt un caractère obligatoire pour les communautés urbaines et les Métropoles, elle n'est que facultative pour les communautés de communes et les communautés d'agglomération.

    S'il est indiqué que le montant de la dotation doit être déterminé par le conseil communautaire à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés, en revanche, les règles de majorité concernant le choix des critères ne sont pas précisées. La rédaction précédente de ces dispositions, contenues à l'époque dans le code général des impôts, laissait moins de place au doute. Ainsi, jusqu'en 2019,  "L'établissement public de coopération intercommunale […] peut instituer au bénéfice de ses communes membres […] une dotation de solidarité communautaire, dont le principe et les critères de répartition sont fixés par le conseil communautaire statuant à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés." Dans le silence des textes, la méthode la plus sécurisée du point de vue juridique serait donc d'obtenir systématiquement, aussi bien pour la fixation de l'enveloppe que pour le choix des critères, une majorité qualifiée. Enfin, il convient d'être vigilant sur le fait que, puisque le pacte financier et fiscal représente surtout un document d'intention, sa simple ratification par délibérations concordantes entre l'EPCI et les communes ne vaut pas nécessairement accord sur la fixation de l'enveloppe et le choix des critères de répartition de la dotation de solidarité communautaire.

    En outre, les critères de répartition doivent tenir compte de l'écart de revenu par habitant de la commune par rapport au revenu moyen par habitant des communes de l'EPCI, ainsi que de l'insuffisance de potentiel fiscal ou financier de la commune par rapport au potentiel fiscal ou financier moyen des communes de l'EPCI. Ces deux critères, pondérés par la part de la population de la commune dans le total de la population de l'EPCI, doivent composer au moins 35 % de l'enveloppe répartie. Le texte précise que d'autres critères peuvent être librement choisis par le conseil communautaire en complément.

     

    Dotation de solidarité communautaire : quels sont les points de vigilance ?

     

    La dotation de solidarité communautaire s'inscrit donc dans un cadre juridique précis. Cependant, de nombreuses questions peuvent se poser à l'heure de la réflexion portant sur la formalisation d'un nouveau pacte financier et fiscal. Voici quelques problèmes concrets soulevés par certains territoires, pour lesquels les réponses apportées se doivent d'être les plus prudentes possibles :

    1) Est-il possible de supprimer une dotation de solidarité communautaire en cours de mandat ? Ou de porter son montant à zéro ?

    A la lecture du code général des collectivités territoriales, et sous réserve de l'interprétation souveraine du juge administratif, il apparaît que le montant de la dotation de solidarité communautaire doit être voté à la majorité des deux tiers. Il peut donc être admis, par parallélisme des formes, que la suppression de la dotation, ou encore sa réduction jusqu'à un montant égal à zéro, peut donc être actée à la même majorité des deux tiers des suffrages exprimés. C'est ce que rappelle un jugement du Tribunal administratif de Lyon du 31 décembre 2015, qui considère en effet que la règle de la majorité qualifiée prévaut. Il convient néanmoins de souligner que la rédaction de l'article ayant été modifiée, l'impératif de réunir une majorité des deux tiers paraît d'autant plus déterminant.

    2) Le choix des critères complémentaires est-il totalement libre ?

    L'objectif de la dotation de solidarité communautaire, ainsi que le rappelle l'article L.5211-28-4 du code général des collectivités territoriales, est de réduire les disparités de ressources et de charges entre les communes. Ainsi, le conseil communautaire doit s'efforcer de déterminer des critères péréquateurs, pour ne pas se heurter à l'esprit du texte. Il n'existe pas de liste de critères complémentaires prédéterminés. En cas de contentieux, l'appréciation du juge administratif ne pourra se faire qu'au cas par cas.

    3) Est-il possible d'exclure certaines communes du dispositif ?

    En analysant la rédaction de l'article L.5211-28-4, notamment lorsqu'il donne la marche à suivre pour calculer la répartition de l'enveloppe (chaque commune doit être comparée à la moyenne de l'ensemble des communes), il semble impossible et contraire à l'esprit du texte d'exclure certaines communes du dispositif. Il existe néanmoins une "autre" dotation de solidarité communautaire, celle obligatoirement mise en place lorsqu'aucun pacte financier et fiscal n'a été adopté. Cette dotation bénéficie ainsi aux seules communes concernées par les mesures des contrats de ville. Le calcul de l'enveloppe de cette dotation est également différent, puisque s'appuyant sur la dynamique de la fiscalité économique.

    Ainsi, la dotation de solidarité communautaire répond à un objectif principal de péréquation, dans le cadre d'un pacte financier et fiscal. L'avantage qu'elle procure réside dans le fait que ses montants répartis peuvent être utilisés librement par les communes bénéficiaires, contrairement aux fonds de concours par exemple. Toutefois, la définition de critères pertinents apparaît souvent complexe. N'hésitez pas à nous solliciter et demandez votre entretien avec un expert !

    Cette lettre est réalisée par : Paul Brondolin
    , Robert Giovannelli
    , Christine Olivier-caillat
    , Shathana Santhalingam

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